Analyses | 21 mars 2020

Etat d’Urgence sanitaire : Un régime d’exception face à la menace

De GlobalGeoNews GGN
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Christian Vallar est Agrégé de droit public, Avocat au Barreau de Nice et doyen honoraire de l’Université Côte d’Azur. Eminent spécialiste des questions de sécurité publique, il nous explique la notion d’état d’urgence sanitaire.

 

La France à nouveau est entrée dans l’état d’urgence, cette fois-ci sanitaire. Le titre II du Projet de loi d’urgence pour faire face à l’épidémie de Covid 19 adopté par le Conseil des ministres du 18 mars instaure un dispositif d’urgence sanitaire (le premier ministre dixit).
D’aucuns d’ores et déjà s’inquiètent du respect des libertés fondamentales, éventuellement menacées par les mesures de sécurité sanitaire. C’est en France un réflexe quasi pavlovien, ce qui ne signifie pas que la question soit négligeable.
S’agissant des instruments juridiques à disposition du pouvoir exécutif (en fait décisionnaire de l’essentiel), l’article 16 de la constitution était peu adéquat, de même que l’état de siège.  L’état d’urgence peut être plus approprié, mais le choix a été fait d’un état d’urgence sanitaire, donc ad hoc.


L’article 16 et l’état de siège : des outils inadaptés
L’article 16 de la constitution dispose que lorsque les institutions de la République, l'indépendance de la nation, l'intégrité de son territoire ou l'exécution de ses engagements internationaux sont menacés d’une manière grave et immédiate et que le fonctionnement régulier des pouvoirs publics constitutionnels est interrompu, le chef de l’Etat prend les mesures exigées par les circonstances. Celui-ci dispose de la plénitude du pouvoir d’Etat, y compris dans le domaine de la loi, ses décisions échappant pour l’essentiel au contrôle du juge. Seul le général de Gaulle en a fait usage durant plusieurs mois en 1961 suite à la tentative de putsch des généraux à Alger.
A priori  aucune des conditions requises n’existe actuellement, rendant l’éventuelle utilisation de cet article inadéquate.
L’état de siège figure lui aussi dans la constitution (article 36), et remonte à une loi du 9 août 1849.Il exige l’existence d’un péril imminent résultant d’une guerre étrangère ou d’une insurrection à main  armée sur tout ou partie du territoire national, et  permet le transfert de pouvoirs de police considérables à l’autorité militaire. A l’évidence il est inapplicable en l’espèce, même si le Président a martelé que nous sommes en guerre…

L’état d’urgence sanitaire, adaptation de l’état d’urgence
Le Premier ministre assure que le dispositif adopté, porté par une loi ordinaire, s’inspire de la loi du 3 avril 1955 relative à l’état d’urgence « dans son déclenchement et dans son déclenchement seulement ». En réalité, l’inspiration en est bien plus importante.
Urgence et urgence sanitaire sont décrétées en Conseil des ministres respectivement pour douze jours et un mois, et prorogées par la loi au-delà de ce délai. La loi prolongeant l’état d’urgence sanitaire fixe sa durée définitive (ce n’est pas le cas pour l’état d’urgence classique), mais ne se trouve pas  frappée de caducité  à l’issue d’un délai de quinze jours suivant la démission du Gouvernement ou la dissolution de l’Assemblée nationale (comme dans le cadre de la loi de 1955).
La proclamation  de l’état d’urgence -loi de 1955 - est possible soit en cas de péril imminent résultant d’atteintes graves à l’ordre public, soit en cas de calamité publique (catastrophe naturelle d’une ampleur exceptionnelle).
Le régime juridique de la loi de 1955, modifiée à plusieurs reprises (en particulier sur la période 2015-2017), étend considérablement les pouvoirs de police du préfet ou du ministre de l’intérieur , autorisés à  limiter ou interdire la circulation dans certains lieux ; interdire certaines réunions publiques ou fermer provisoirement certains lieux publics ; réquisitionner des personnes ou moyens privés ; autoriser des perquisitions administratives (avec la possibilité de saisies après accord du juge de données informatiques) ; interdire de séjour certaines personnes ; prononcer des assignations à résidence ; l’institution, de zones de protection et de sécurité (censurée par la Conseil constitutionnel). Mais également  permet-il la dissolution, en conseil des ministres, d’associations ou groupements de fait qui participent, facilitent ou incitent à des actes portant atteinte grave à l’ordre public ; d’ordonner la remise des armes et des munitions, détenues ou acquises légalement par leur propriétaires ; prendre toute mesure pour bloquer des sites internet faisant l’apologie du terrorisme ou incitant à des actes terroristes ; la possibilité de fouiller les bagages et les véhicules sans instruction du procureur.
Le parlement a son mot à dire. L’Assemblée nationale et le Sénat sont informés sans délai des mesures prises par le gouvernement pendant l’état d’urgence et peuvent requérir toute information complémentaire dans le cadre du contrôle et de l’évaluation de ces mesures.
Le bilan de l’état d’urgence du 14 novembre 2015 au 31 octobre 2017 (presque deux ans !)  est considérable : 4 469 perquisitions administratives ont été effectuées, qui ont permis 625 saisies d’armes dont 78 armes de guerre ; 754 assignations à résidence ont été prononcées, 41 étaient encore en vigueur au 31 octobre 2017 ; 75 zones de protection et de sécurité ont été mises en place ; 19 lieux de culte ont été fermés.
Le projet de loi portant dans son titre II l’état d’urgence sanitaire se situe à l’évidence dans le sillage de ces dispositions. Il prévoit que "l’état d’urgence sanitaire" peut être déclaré sur tout ou partie du territoire métropolitain, des départements d’outre-mer, et des collectivités d’outre-mer "en cas de catastrophe sanitaire, notamment d’épidémie mettant en jeu par sa nature et sa gravité, la santé de la population
 Il donne au Premier ministre le pouvoir de prendre par décret les mesures générales limitant la liberté d’aller et venir, la liberté d’entreprendre et la liberté de réunion et permettant de procéder aux réquisitions de tous biens et services. Ces mesures règlementaires peuvent inclure l’interdiction du déplacement de toute personne hors de son domicile dans la zone géographique qu’elles déterminent, ordonner des mesures de quarantaine, de placement en isolement des personnes infectées, limiter ou interdire les rassemblements sur la voie publique ou les réunions de toute nature, adopter des mesures de contrôle des prix et de mise à disposition des patients des médicaments appropriés
Les mesures prescrites sont strictement proportionnées aux risques sanitaires encourus et appropriées aux circonstances de temps et de lieu. Il y est mis fin sans délai lorsqu’elles ne sont plus nécessaires.
Le ministre de la santé a compétence pour prendre des mesures complémentaires générales et individuelles dans son champ de compétence et les préfets peuvent être habilités par le Premier ministre ou le ministre à prendre des mesures dans leur ressort.
Un comité scientifique comprenant des personnalités qualifiées dont deux sont nommées par le président de chaque assemblée parlementaire et son président par le chef de l’Etat est institué, et rend public périodiquement son avis sur les mesures prises.
Il est à préciser que ces dispositions sont introduites dans le Code de la santé publique pour la quasi-totalité d’entre elles.
Pour le Conseil d’Etat, « l’existence d’une catastrophe sanitaire rend utile un régime particulier de l’état d’urgence pour disposer d’un cadre organisé et clair d’intervention «  (Avis du 18 mars 2020). Il s’agit bien d’une déclinaison de l’état d’urgence adaptée aux dangers épidémiques, qui autorise le déploiement des pouvoirs de police administrative, spis le contrôle du juge administratif, dont bien sûr le Conseil d’Etat. L’état d’urgence loi de 1955 avait fait l’objet d’une jurisprudence abondante et précise.
A l’évidence les mesures adoptées sont et seront contraignantes pour les libertés individuelles et collectives, mais la menace est considérable. La République est en danger, la situation s’assimile à une guerre, et les dispositions ad hoc doivent impérativement permettre de faire face. Nous ne sommes pas pour autant dans le cadre d’un régime autoritaire (quoiqu’en disent certains), la loi fonde ces mesures, sous le double contrôle du parlement et du juge.

En tout état de cause, le texte à ce jour est en discussion au parlement, le Sénat en a fixé la validité jusqu’au 1 avril 2021, date à laquelle sa pérennisation sera discutée.

 

22/03/2020 - Toute reproduction interdite

 


Christian Vallar
DR
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